不良貸款率和代償率居高、違法邊界模糊、破產(chǎn)跑路頻發(fā)，從2011年起延續(xù)至今，衰落乃至死亡的陰云始終籠罩著全國的融資性擔(dān)保公司。

8月12日，國務(wù)院法制辦出臺《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)及說明，向社會(huì)公開征求意見，業(yè)界對此翹首期盼。

我國現(xiàn)行對融資擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管依據(jù)是2010年3月開始實(shí)施的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》(下稱《辦法》)。

《辦法》由國務(wù)院七部委聯(lián)合頒布，在法律位階上屬于規(guī)章;而《征求意見稿》由國務(wù)院制定，在法律位階上屬于行政法規(guī)，比規(guī)章級別更高。

金融專家孫飛告訴《法人》記者：“融資擔(dān)保公司由地方政府審批，而制定審批依據(jù)的是國務(wù)院組成部門，二者級別一樣，執(zhí)法過程出現(xiàn)對法條的理解沖突時(shí)會(huì)很麻煩?！掇k法》調(diào)整為《征求意見稿》之后，將有利于融資擔(dān)保法令的有效執(zhí)行?！?

《辦法》已難適應(yīng)實(shí)際需要

《辦法》實(shí)施5年來，我國融資擔(dān)保業(yè)快速發(fā)展，截至2014年12月，全國共有融資擔(dān)保公司7898家，在保余額2.74萬億元，其中融資擔(dān)保在保余額2.34萬億元，對于促進(jìn)資金融通、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是緩解“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難融資貴，發(fā)揮了積極作用。

“《辦法》已難以適應(yīng)當(dāng)前和未來行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實(shí)際需要?！眹鴦?wù)院法制辦在關(guān)于《征求意見稿》的說明中明確指出。

一是《辦法》作為部門規(guī)章，無法設(shè)定行政強(qiáng)制措施和有效的行政處罰，監(jiān)管部門缺乏對違規(guī)經(jīng)營的融資擔(dān)保公司的有效處理手段，違法行為得不到應(yīng)有制裁，影響了監(jiān)管權(quán)威性和行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展;二是行業(yè)經(jīng)營規(guī)則有待完善，審慎經(jīng)營規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)控制要求已不能適應(yīng)發(fā)展和監(jiān)管的需要;三是融資擔(dān)保公司由地方人民政府屬地管理、國務(wù)院建立融資擔(dān)保業(yè)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)管體制和監(jiān)管責(zé)任有待明確、落實(shí)。

財(cái)經(jīng)專欄作家嵇少峰接受記者采訪時(shí)認(rèn)為：“當(dāng)前的融資擔(dān)保模式，本身是不可持續(xù)的，是畸形的，是違反市場規(guī)律的。融資擔(dān)保公司出現(xiàn)的一系列問題，最根本的原因并不僅僅是擔(dān)保公司的違法、盲目經(jīng)營，而是其盈利模式本身就完全不可持續(xù)?！?

嵇少峰指出，擔(dān)保公司一直依靠短期拆借放高利貸、虛假出資抽逃資本金、非法集資或非法從企業(yè)分用貸款等方式來彌補(bǔ)盈利模式的不足，獲得利潤。但這些手段在宏觀經(jīng)濟(jì)下行、信貸流動(dòng)性收緊的情況下立即暴露其危險(xiǎn)的本質(zhì)，加劇了平臺的死亡。

中國政法大學(xué)金融法研究中心主任劉少軍教授告訴《法人》記者：“《辦法》是在2010年頒布的，當(dāng)時(shí)對融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)中存在的問題還沒有很清楚的認(rèn)識，許多內(nèi)容規(guī)定得不盡合理。隨著融資擔(dān)保公司數(shù)量的不斷增多和業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些公司采取規(guī)避《辦法》的手段，實(shí)質(zhì)上進(jìn)行非法經(jīng)營，需要進(jìn)行進(jìn)一步明確規(guī)范。”

《征求意見稿》三大亮點(diǎn)

相比《辦法》，《征求意見稿》明確了融資擔(dān)保公司和融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的定義，對融資擔(dān)保公司的設(shè)立、變更和終止，業(yè)務(wù)規(guī)則以及監(jiān)督管理等做了規(guī)定。

首先，《征求意見稿》對融資擔(dān)保公司的設(shè)立、變更和終止作了系列調(diào)整。

為從源頭上加強(qiáng)對融資擔(dān)保公司的監(jiān)管，《征求意見稿》規(guī)定，設(shè)立融資擔(dān)保公司以及融資擔(dān)保公司跨省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)須經(jīng)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)，并規(guī)定了審批的條件和程序。

在注冊資本、對大股東和高級管理人員的要求上《征求意見稿》更加嚴(yán)格。其中指出，融資擔(dān)保公司的實(shí)繳注冊資本不得低于2000萬元人民幣;在融資擔(dān)保公司持有5%以上股權(quán)的股東，應(yīng)具有良好信用記錄，近三年無違法違規(guī)記錄。

劉少軍教授認(rèn)為：“融資擔(dān)保公司準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的提高，有利于提高融資擔(dān)保公司的服務(wù)質(zhì)量，在一定程度上起到防止其實(shí)施非法經(jīng)營行為的作用。”

《征求意見稿》還補(bǔ)充了融資擔(dān)保公司市場退出和終止的方式：“融資擔(dān)保公司或者其分支機(jī)構(gòu)自取得融資擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證之日起無正當(dāng)理由連續(xù)1年以上未經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的，由監(jiān)管部門繳回其融資擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證?！?

北京問天律師事務(wù)所主任張遠(yuǎn)忠認(rèn)為：“融資擔(dān)保公司市場退出和終止方式的補(bǔ)充，有利于規(guī)范融資擔(dān)保公司的有序發(fā)展，使其更趨于體現(xiàn)市場規(guī)律?！?

其次，《征求意見稿》對融資擔(dān)保公司的經(jīng)營規(guī)則也做出了更為具體的規(guī)定。

根據(jù)意見稿，設(shè)立融資擔(dān)保公司，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)督管理部門依法批準(zhǔn)。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)批準(zhǔn)的任何單位和個(gè)人，不得經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，不得在名稱中使用融資擔(dān)保字樣;而且，融資擔(dān)保公司須對擔(dān)保責(zé)任和資產(chǎn)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分類管理，融資擔(dān)保余額原則上不得超過其凈資產(chǎn)的10倍，不得為其控股股東和實(shí)際控制人提供融資擔(dān)保。

劉少軍教授指出：“《征求意見稿》對于禁止經(jīng)營的業(yè)務(wù)規(guī)定得更加明確具體，對防止融資擔(dān)保公司變相非法經(jīng)營其他金融業(yè)務(wù)有了進(jìn)一步明確的限制，有利于明確監(jiān)管尺度?！?

此外，《征求意見稿》還自上而下加強(qiáng)了監(jiān)督管理力度，規(guī)定了違法行為的法律責(zé)任。

劉少軍教授認(rèn)為：“《征求意見稿》進(jìn)一步明確了跨區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)各地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，有利于實(shí)現(xiàn)對跨區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保公司的共同監(jiān)管，更好地進(jìn)行監(jiān)管協(xié)作。”

張遠(yuǎn)忠律師亦認(rèn)為：“對監(jiān)管制度的完善有利于明確不同級別監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，為其履行職務(wù)行為提供法律依據(jù)。對行政處罰額度的明確有利于其在實(shí)踐中做出有法可依的處罰決定，減少由于規(guī)定空白導(dǎo)致的執(zhí)法無據(jù)?！?

行業(yè)格局或?qū)⒄{(diào)整

久旱遇甘霖，《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例》正式實(shí)施之后，是否會(huì)對融資擔(dān)保行業(yè)格局帶來一些調(diào)整?

張遠(yuǎn)忠律師認(rèn)為：“《征求意見稿》正式實(shí)施之后，將使得部分資金實(shí)力不足的融資擔(dān)保企業(yè)退出本領(lǐng)域;同時(shí)，跨省級的融資擔(dān)保公司將會(huì)減少，客觀上使得實(shí)力強(qiáng)大的融資擔(dān)保公司的發(fā)展前景更好。”

劉少軍教授則認(rèn)為：“如果能夠嚴(yán)格按照《征求意見稿》進(jìn)行監(jiān)管，能夠促進(jìn)大型融資擔(dān)保公司的發(fā)展，使融資擔(dān)保業(yè)由近萬家小公司進(jìn)行經(jīng)營逐漸向由較少數(shù)量的大公司進(jìn)行經(jīng)營的方向發(fā)展，將有利于融資擔(dān)保行為的健康發(fā)展。同時(shí)，《征求意見稿》允許存在多數(shù)組織形式的融資擔(dān)保企業(yè)，為融資擔(dān)保行業(yè)的多樣化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?！墩髑笠庖姼濉愤M(jìn)一步明確了融資擔(dān)保企業(yè)的經(jīng)營范圍，如果能夠加強(qiáng)監(jiān)管，會(huì)減少融資擔(dān)保企業(yè)非法經(jīng)營的數(shù)量，有利于行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展?！?

不過劉少軍教授還認(rèn)為，雖然總的來講《征求意見稿》是符合我國目前的現(xiàn)實(shí)需要的，但也有幾點(diǎn)不盡如人意的地方。

劉少軍教授建議，《征求意見稿》還可以做出進(jìn)一步的完善：第一，現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的不僅是融資擔(dān)保公司，也還有其他組織形式的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該將《征求意見稿》的名稱改為“融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例”，以將同類行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范;第二，一些重要的業(yè)務(wù)控制比例應(yīng)該在《征求意見稿》中做出全國統(tǒng)一的規(guī)定，否則如果將權(quán)力授予地方政府，可能導(dǎo)致各地方之間監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)管套利和經(jīng)營混亂;第三，沒有明確規(guī)定融資擔(dān)保公司的危機(jī)處置措施和危機(jī)處置責(zé)任，特別是沒有明確規(guī)定跨區(qū)域經(jīng)營的融資擔(dān)保公司的危機(jī)處置責(zé)任，一旦出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響危機(jī)處置效率和效果;第四，許多概念沒有明確的定義，內(nèi)涵不夠清楚，在具體執(zhí)行過程中容易引起誤解;第五，沒有明確規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體違法責(zé)任，特別是沒有規(guī)定監(jiān)管不作為的責(zé)任，不利于促使監(jiān)管機(jī)關(guān)努力工作。

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